二、从郡县到州郡

春秋战国时期出现了诸侯之间的兼并。据记载，春秋时还有一千多个国，但到了战国末期，只剩下秦、楚、齐、燕、韩、赵、魏七个诸侯国和若干无足轻重的小国。一个诸侯国统治的范围有数十至上百座城，甚至相当于现在几个省的范围，这就产生了分区域、分层级实施行政管辖的需要。

西周时期，由周天子分封或承认的诸侯国，如果因天灾人祸或子嗣断绝而灭亡的，天子和相邻相关的诸侯都应“存亡继绝”，帮它复国，重新找一个国君使这个诸侯国延续下去。但到春秋战国，天子名存实亡，礼崩乐坏，诸侯间相互兼并，大国灭了小国，诸侯夺取了其他诸侯的土地，就直接归自己管辖，这样就出现了县。

县的名称是从“悬”字演化来的。“县者，悬也”，意思是这个地方是飘悬在外面的，就在自己原来疆域以外比较远的地方。因为被这个诸侯灭掉的其他国家，或它夺取的新的土地，所处的位置总是在本国的边缘，特别是与本国的都城之间是不连接的，就像是悬在外面。诸侯国君获得这些地方后，不再分封给他人，而是直接派人去管辖，这些地方成为国君直接管辖的区域。这样的“悬地”不止一个，而且越来越多，于是县就成为一个通名，要在前面加上专名以示区别，如安邑县、平阳县。一个县的主管官员是由国君委派的，对国君直接负责，定期或每年要向国君报告收了多少粮食、征集了多少赋役、治安状况如何、发生了多少案子，逐渐形成了每年集中报告的“上计”制度。

少数这样的“悬地”被称为郡，郡作为通名一度与县并行。后来新建的县越来越多，离诸侯国的国都也越来越远，每个县都要单独派人向国君上计，耗费太大，于是建县多的诸侯国就将几个或一二十个县组成一个郡，各个县向郡报告，郡汇总后派人向国君上计，郡成为县以上一级的通名。到战国后期，不止一个诸侯国中形成了郡管县的制度，于是就形成了“诸侯—郡—县”这样有层级、分区域的行政体制。